1. Piano triennale per l’informatica nella Pubblica amministrazione

1.1. Premessa

Lo sviluppo e il rilancio di un’economia intelligente, sostenibile e solidale dell’Europa, finalizzato a conseguire elevati livelli di occupazione, produttività e coesione sociale, è strettamente legato alla sua crescita digitale. Già dal 2010 la Strategia Europa 2020 si pone ambiziosi obiettivi in materia di occupazione, innovazione, istruzione, integrazione sociale e clima/energia ed individua, all’interno di “un mercato digitale unico europeo” gli obiettivi per sviluppare l’economia e la cultura digitale in Europa, lasciando a tutti gli Stati membri il compito di definire le proprie priorità e strategie nazionali.

Le politiche dell’innovazione hanno tradizionalmente pensato a digitalizzare processi esistenti, mentre il digitale rappresenta una leva di trasformazione economica e sociale che, mettendo al centro delle azioni i cittadini e le imprese, rende l’innovazione digitale un investimento pubblico per una riforma strutturale del Paese.

L’Italia, sulle base delle indicazioni fornite dalla “Agenda digitale europea”, ha definito una propria strategia nazionale elaborata di concerto con i Ministeri e in collaborazione con la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome. Nel 2015 il Consiglio dei Ministri ha approvato due programmi strategici per il Paese: il Piano nazionale Banda Ultra Larga e la Strategia per la Crescita Digitale 2014-2020 [1].

L’attuazione dell’Agenda digitale italiana richiede il coordinamento di molteplici azioni in capo alla Pubblica amministrazione, alle imprese e alla società civile e necessita di una gestione integrata delle diverse fonti di finanziamento nazionali e comunitarie (a livello centrale e territoriale).

A tal fine l’Agenzia per l’Italia Digitale ha il compito di redigere il Piano triennale per l’informatica nella Pubblica amministrazione [2].

Il Piano che viene di seguito presentato è stato costruito avendo a riferimento quanto indicato nella Strategia per la crescita digitale, con le azioni, la definizione dei fabbisogni finanziari e gli indicatori ivi rappresentati, con l’obiettivo di indirizzare gli investimenti in ICT del settore pubblico secondo le linee guida del Governo e in coerenza con gli obiettivi e i programmi europei. Il Piano propone alle Pubbliche amministrazioni di contribuire allo sviluppo e alla crescita dell’economia del Paese fornendo loro indicazioni su alcuni strumenti che permetteranno lo snellimento dei procedimenti burocratici, la maggiore trasparenza dei processi amministrativi, una maggiore efficienza nell’erogazione dei servizi pubblici e, non ultimo, la razionalizzazione della spesa informatica.

Sono questi tutti fattori che contribuiscono alla realizzazione di norme, condizioni e opportunità uguali per i destinatari primi della trasformazione digitale del Paese, e cioè tutti i cittadini e tutte le imprese.

1.2. Contesto

Il Piano triennale è costruito sulla base di un Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della Pubblica amministrazione [3] (illustrato nel capitolo 2 “Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della Pubblica amministrazione”) e indirizza il piano delle gare, il piano dei finanziamenti e i piani triennali delle singole PA.

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Figura 1 - Input e output del Piano triennale

Il Piano propone un modello sistemico, diffuso e condiviso, di gestione e di utilizzo delle tecnologie digitali più innovative, improntato a uno stile di management agile ed evolutivo, e basato su una chiara governance dei diversi livelli della Pubblica amministrazione. La sinergia e l’equilibrio tra le tre direttrici (tecnologie innovative, stile di management agile e modello di governance chiaro ed efficace) garantiscono al sistema Paese un più efficace sfruttamento dei benefici delle nuove tecnologie e assicurano ai cittadini un vantaggio in termini di semplicità di accesso e miglioramento dei servizi digitali esistenti.

Il Piano deve indirizzare una realtà complessa con livelli di delega di competenze e di capacità operativa molto diversificate, e caratterizzata da elevata frammentazione [4]:

  • 32.000 dipendenti pubblici nell’ICT, di cui circa 18.000 nelle Pubbliche amministrazioni centrali (PAC) e 14.000 nelle Pubbliche amministrazioni locali (PAL), a cui si aggiungono circa 6.000 dipendenti delle società in house locali e più di 4.000 nelle società in house centrali;
  • stima di circa 5,7 miliardi di Euro di spesa esterna ICT;
  • stima di circa 11.000 data center delle Pubbliche amministrazioni;
  • circa 160.000 basi di dati presenti nel catalogo delle basi di dati della Pubblica amministrazione di AgID e oltre 200.000 applicazioni che utilizzano tali dati secondo quanto rilevato dal censimento svolto su 13.822 Amministrazioni; la precisione di questi dati non è tanto importante quanto le dimensioni che sottolineano la complessità del problema;
  • oltre 25.000 siti web.

1.3. Approccio alla stesura del Piano triennale

La stesura del Piano triennale ha visto il coinvolgimento delle Pubbliche amministrazioni locali e centrali, anche attraverso un processo di rilevazione di dati ed informazioni sia per la condivisione dell’impostazione scelta e dei principali contenuti del Modello strategico sia per effettuare una prima ricognizione sul campo delle iniziative e dei costi ICT.

Sono state coinvolte:

  • le Pubbliche amministrazioni centrali, in particolare i Ministeri comprensivi di tutti gli enti vigilati;
  • le Agenzie fiscali;
  • gli Enti previdenziali;
  • le Regioni;
  • le Città metropolitane;
  • l’ANCI.

Sono inoltre stati resi partecipi del processo altri stakeholder chiave, quali:

  • il Commissario alla spending review;
  • il Ministero dell’Economia e delle Finanze;
  • il Dipartimento della Funzione Pubblica;
  • Sogei;
  • Consip;
  • l’Agenzia per la Coesione Territoriale;
  • la Conferenza Unificata;
  • Assinform e Confindustria.

L’avvio delle attività di rilevazione e analisi dati ha visto inizialmente coinvolte le amministrazioni centrali (PAC), soprattutto in considerazione della significatività della loro spesa ICT [5].

La rilevazione ha permesso di ottenere una fotografia rispetto a:

  • le principali caratteristiche della spesa ICT per l’anno 2016 e confronto con la spesa media annua 2013-2015;
  • la mappatura dei principali progetti in corso o in fase di avvio;
  • i possibili obiettivi di risparmio.

Nel corso della rilevazione, le amministrazioni centrali hanno inoltre fornito la propria programmazione in materia ICT al fine di evidenziare le modalità con cui intendono dare seguito ai seguenti obiettivi:

  • realizzazione dei progetti previsti dal Piano crescita digitale;
  • attuazione delle disposizioni della Circolare AgID 24 giugno 2016, n. 2 che, in via transitoria, anticipava le disposizioni correlate all’attuazione del Piano triennale in riferimento al Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della Pubblica amministrazione;
  • attuazione delle disposizioni normative specifiche per la realizzazione di uno o più ecosistemi di riferimento.

Le informazioni raccolte sono quindi state utili per:

  • evidenziare i fabbisogni ICT che, pur emergendo dai singoli ecosistemi (cfr. capitolo 6 “Ecosistemi”), hanno carattere generale per l’intera Pubblica amministrazione;
  • individuare soluzioni già realizzate, in via di realizzazione o pianificate che sono da considerare strategiche per l’intera Pubblica amministrazione;
  • verificare con i Ministeri che il Modello sia condiviso e coerente.

Lo stesso tipo di percorso è stato avviato anche con le Amministrazioni regionali e le Città metropolitane. Tuttavia, in questa fase, l’attenzione è stata focalizzata sulle principali PAC, strategiche per:

  • rilevanza della spesa;
  • implementazione di sinergie e di interventi di centralizzazione in ottica di ottimizzazione della spesa complessiva;
  • titolarità dei principali sistemi informatici nazionali.

La complessità nella definizione e nella calibratura dei contenuti del Piano triennale e la continua evoluzione tecnologica inducono a una gestione che contiene la previsione dei due anni successivi a quello di presentazione, in una logica di scorrimento continuo. Questo Piano va visto quindi come uno strumento dinamico, la cui implementazione dipende dall’aggiornamento dei contenuti e da uno scambio trasparente di informazioni con le Pubbliche amministrazioni già coinvolte, oltre che dall’allargamento progressivo alle altre.

L’attuazione del Piano triennale prevede un percorso graduale di coinvolgimento delle Pubbliche amministrazioni:

  • il 2017 è l’anno della costruzione attraverso il consolidamento della strategia di trasformazione digitale e il completamento del percorso di condivisione con le Pubbliche amministrazioni;
  • il 2018 è l’anno del consolidamento del Piano che sarà gestito anche attraverso strumenti on line che consentiranno alle Pubbliche amministrazioni di fornire i propri dati con semplicità. Essi permetteranno di gestire i piani triennali delle amministrazioni in modo dinamico;
  • il 2019 è l’anno di completamento delle azioni del primo ciclo triennale del processo, che potrà pertanto essere ulteriormente affinato per il successivo triennio.

1.4. Gli attori del processo di trasformazione digitale della PA

Gli attori del processo di trasformazione digitale della PA sono:

  • il Governo, che fornisce gli indirizzi strategici della trasformazione digitale della Pubblica amministrazione e, attraverso strumenti normativi, ne facilita l’adozione;
  • il Dipartimento della Funzione Pubblica, che è l’organo politico che vigila anche sull’operatività di AgID;
  • il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), che è l’organo di controllo della spesa e del rispetto degli obiettivi di risparmio;
  • il Commissario per l’attuazione dell’Agenda digitale che è un organo straordinario [6] collocato in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con lo scopo di dettare le linee guida e porre in essere le azioni ritenute opportune e prioritarie al fine dell’attuazione dell’Agenda digitale. Il Commissario, per svolgere il suo ruolo di coordinamento e supervisione dei progetti digitali e di stimolo allo sviluppo di procedure agili e di competenze tecnologiche all’interno della PA, si avvale di un contingente di personale posto alle sue dirette dipendenze, con particolare qualificazione professionale nei settori di attività pertinenti alle funzioni esercitate (Team per la trasformazione digitale), oltre che di tutti i soggetti pubblici, anche in forma societaria, operanti nel settore delle tecnologie dell’informatica e della comunicazione. Esso può inoltre esercitare il potere sostitutivo in caso di inadempienze relative all’attuazione dell’Agenda digitale. Il Commissario ha un mandato a termine di due anni e terminerà le attività il 16 settembre 2018;
  • il Comitato di indirizzo di AgID, che è l’organo di indirizzo strategico di AgID che delibera sul Modello strategico, individuandone le priorità di intervento anche sulla base delle disponibilità finanziarie, e ne monitora l’attuazione;
  • l’AgID, che trasforma gli obiettivi strategici in progettualità, coordina la programmazione, la realizzazione delle piattaforme nazionali e dei progetti catalizzatori del cambiamento, gestendo la relazione tra gli attori, emanando regole tecniche e – laddove prevista – gestendo la vigilanza. L’AgID, inoltre, trasforma il Codice dell’amministrazione digitale (CAD) [7] in processi attuativi, regole e progetti che vengono integrati nel Piano e monitora l’attuazione dei progetti da parte delle amministrazioni;
  • le Amministrazioni regionali e le Province autonome che contribuiscono all’aggiornamento dell’attuazione e all’adeguamento della programmazione del Piano triennale per l’informatica nella PA. Attraverso le strutture tecniche e la rappresentanza politica della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e nello specifico con l’azione di coordinamento esercitata dalla Commissione speciale Agenda digitale;
  • le Amministrazioni, tutte, che coordinano le iniziative indicate nel piano e governano i singoli progetti. Con l’identificazione del Responsabile per la transizione alla modalità operativa digitale, assicurano l’armonizzazione della propria strategia ai principi e agli indirizzi del Modello strategico e l’implementazione delle proprie progettualità e dello sviluppo delle proprie iniziative;
  • le società in house, che partecipano allo sviluppo dei progetti delle singole amministrazioni e allo sviluppo e alla gestione delle piattaforme abilitanti, anche per erogare servizi di assistenza e consulenza;
  • gli Enti strumentali, che sono coinvolti nell’attuazione dell’Agenda digitale italiana;
  • la società Consip e le centrali di committenza che gestiscono gare e stipulano contratti per le amministrazioni centrali e locali. Operano sulla base Piano triennale per aggregare i fabbisogni e la conseguente acquisizione di beni e servizi.

La Figura 2 evidenzia le relazioni che intercorrono tra i suddetti attori e ne riassume le funzioni rispetto alla definizione e attuazione del Piano:

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Figura 2 – Gli attori del processo di trasformazione digitale della PA

1.5. Struttura del documento

Il resto del documento è strutturato come segue:

  • Parte prima - Quadro di riferimento:
    • il capitolo 2 illustra il Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della Pubblica amministrazione, ovvero la visione a medio/lungo termine verso la quale la Pubblica amministrazione deve tendere per sfruttare al meglio i benefici derivanti da un uso corretto, mirato e consapevole delle tecnologie digitali.
  • Parte seconda - Componenti del Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della PA:
    • i capitoli dal 3 al 10 presentano le componenti del Modello strategico, adottando la seguente struttura:
    • scenario attuale - sintetizza alcuni elementi utili a descrivere la situazione in essere rispetto ai temi trattati nel capitolo;
    • obiettivi strategici - illustra gli obiettivi perseguiti in coerenza con i requisiti strategici individuati dal contesto normativo di riferimento e dalle indicazioni fornite nella Strategia per la crescita digitale 2014-2020;
    • linee di azione - presenta alcuni principi e indicazioni utili all’attuazione del Piano e individua le linee di azione necessarie al raggiungimento degli obiettivi fissati.
  • Parte terza - Note di indirizzo:
    • il capitolo 11 riporta elementi relativi agli obiettivi di razionalizzazione della spesa ICT della PA;
    • il capitolo 12 riporta in modo sintetico le azioni che le Pubbliche amministrazioni dovranno mettere in atto;
    • il capitolo 13 riporta principi, suggerimenti e accorgimenti che tutte le Pubbliche amministrazioni devono adottare per la realizzazione dei progetti digitali.

La lettura congiunta della prima e della terza parte fornisce indicazioni sufficienti per sviluppare un’idea generale del Modello strategico e delle azioni che le Pubbliche amministrazioni devono intraprendere.

La lettura della seconda parte è invece utile per acquisire una conoscenza più approfondita delle attività previste.

Il documento contiene infine i seguenti allegati:

  • l’Allegato 1 approfondisce il Contesto di riferimento del Piano triennale;
  • l’Allegato 2 riassume gli Strumenti e le risorse per l’attuazione del Piano;
  • l’Allegato 3 presenta un Quadro sinottico della spesa ICT nelle PAC;
  • l’Allegato 4 propone un Quadro sinottico dei progetti PAC rispetto al Modello;
  • l’Allegato 5 presenta il Paniere dataset open data.

Note

[1]Strategia per la crescita digitale 2014-2020 www.agid.gov.it/sites/default/files/documenti_indirizzo/strategia_crescita_digitale_ver_def_21062016.pdf
[2]

Cfr.Statuto AgID, Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 gennaio 2014 - http://www.agid.gov.it/notizie/2014/02/14/pubblicato-gazzetta-ufficiale-lo-statuto-dellagid

La legge n.208 del 28 dicembre 2015 (Legge di stabilità 2016) prevede inoltre che l’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) predisponga - per conto della Presidenza del Consiglio dei Ministri – il Piano triennale (di seguito Piano) che guidi la trasformazione digitale della Pubblica amministrazione.

[3]Approvato dal Comitato di indirizzo di AgID in data 04/02/2016.
[4]Dati da fonte AgID, 2016.
[5]I risultati della rilevazione, effettuata da AgID nel periodo aprile-ottobre 2016, sono riportati nell’Allegato 3 “Quadro sinottico della spesa ICT nelle Pubbliche amministrazioni centrali”.
[6]DPCM 16 settembre 2016 http://presidenza.governo.it/AmministrazioneTrasparente/DisposizioniGenerali/AttiGenerali/DpcmOrganismiCollegiali/DPCM_20160916_CommStraord_AgendaDigitale.pdf
[7]Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e s.m.